Introducción
La
propuesta de referéndum sobre la autodeterminación de Cataluña ya
ha entrado en el debate político. Muchos artículos de opinión han
sido redactados sobre este tema en la prensa regional y nacional.
De alguna formas se trata de un “caso de escuela” ya que Cataluña
se presenta como una “minoría” concentrada geográficamente y
colindante con otro Estado. No se trata pues de un caso de población
dispersa y diluida entre varios Estados como es el caso de ciertas
minorías en Europa central y del este. Además, todo este proceso se
está debatiendo en un marco democrático sólido donde se aseguran
tanto los derechos civiles como los derechos políticos. El objetivo
también parece claro: permitir la expresión de los ciudadanos para
que voten a favor o en contra de una reforma del actual marco
territorial que une Cataluña a España.
Curiosamente, los grandes teóricos que han liderado la discusión en
otros contextos como Canadá o el Reino Unido han estado
relativamente ausentes del debate en España (Maiz y Requejo, 2004).
Así pues ¿qué dice la teoría política sobre este tema? ¿Y cómo
resolver la ecuación en Cataluña?
¿Cómo
hemos llegado hasta aquí?
En gran
medida, los acontecimientos actuales parecen validar la tesis del
politólogo Luís Moreno (1997, 65-84) basada en el concepto de
“competencia etnoterritorial”. Por una parte, el agravio
comparativo que representa la distinción entre comunidades del
artículo 143 y las del artículo 151 de la Constitución de 1978
tendería a motivar un proceso de queja continua de las regiones
españolas de la vía lenta para no perder competencias y recursos
respecto a las demás. Por otra parte, el agravio comparativo
aparecido a raíz de la creación de un sistema fiscal especial en el
País Vasco y Navarra diferente al resto de las regiones parece
generar muchas frustraciones. En este sentido, una de las primeras
reivindicaciones del Gobierno catalán en la era democrática ha sido
la equiparación de su estatuto con el concierto económico
vasco-navarro.
Ahora bien, la crisis financiera de 2008 se ha convertido hoy en día
en una crisis de deuda soberana estatal y regional. Dicha crisis ha
actuado como catalizador sobre el sistema político territorial
español y ha puesto de relieve estas diferencias. Lo que era
perceptible pero aguantable en un contexto de crecimiento económico
generalizado, ya no lo es un contexto de empobrecimiento de los
ciudadanos y de bancarrota de los entes públicos. La Generalitat de
Cataluña ha sido de los gobiernos más perjudicados por este
fenómeno. La caída de las transferencias estatales, el rendimiento
decreciente de las tasas autonómicas (perjudicadas por la bajada de
la actividad constructora y económica) y la imposibilidad de
recurrir a los préstamos bancarios han obligado al gobierno catalán
a efectuar recortes drásticos en sectores hasta allí preservados
como la sanidad y la educación.
Este momento crítico parece constituir un punto de ruptura con el
modelo de negociación institucional heredado de la transición
basado en tres foros intergubernamentales: el pasillo del Congreso de
los Diputados, el Tribunal Constitucional y las conferencias
sectoriales. De allí la propuesta de referéndum sobre la
autodeterminación.
¿Es
legítima la consulta sobre autodeterminación?
Más allá
de la pregunta sobre la necesidad política de organizar un
referéndum, cualquier proceso de consulta plantea la cuestión de su
legitimidad. Paradójicamente, la reflexión teórica política sobre
los fenómenos de modificación territorial es muy reciente ya que
apenas se remonta a los años 1990 y a la fragmentación de Estados
como Yugoslavia o la Unión Soviética. En este sentido cabe subrayar
una primera ola de interés por este tema después de la Primera
Guerra Mundial y los 14 puntos del presidente Wilson sobre el derecho
de los pueblos a la autodeterminación. Más tarde, la Declaración
154 del 14 de diciembre 1960 de las Naciones Unidas permitió
proporcionar una base jurídica al proceso de descolonización en el
tercer mundo. Pero desde entonces, los procesos de transformación
territorial habían quedado totalmente inexplorados en Europa
occidental.
En sí, la secesión/reforma territorial consiste en que un
territorio modifique la naturaleza del vínculo que le une a un
Estado soberano de referencia para formar otro ente (soberano o no) a
menor escala y/o juntarse con otro Estado soberano vecino. Este
proceso – a priori sencillo – se complica cuando se baja al nivel
de la aplicación. Generalmente, el Estado de referencia reivindica
el derecho a mantener la integridad de su territorio mientras que los
grupos autonomistas/separatistas exigen que se les reconozca el
derecho a decidir por sí mismos. Entonces, ¿bajo qué condiciones
puede ponerse en marcha un proceso de modificación del marco
jurídico-territorial? E igualmente interesante ¿bajo qué
condiciones se puede contestar este tipo de proceso? Existen tres
grandes grupos de teorías sobre este tema que pueden ayudar a
entender la naturaleza del debate actual.
A.
Las teorías a favor del statu quo
Estas
teorías defienden la integridad del Estado frente a las tensiones
territoriales. Niegan los argumentos de los grupos
autonomistas/secesionistas y el derecho a la autodeterminación. Se
enmarcan dentro de la teoría de Thomas Hobbes (1992) sobre el
Estado. En su libro El Leviathan, Hobbes asegura que para
salir del “estado de naturaleza” (un estado ficticio donde todos
los hombres luchan entre sí para asegurar su propia supervivencia),
los individuos se juntan bajo el mandato de un príncipe. Dicho
gobernante puede tomar decisiones poco acertadas a veces, pero en
cualquier caso, asegura el desarrollo y la estabilidad de la sociedad
a través de reglas. Desde este punto de vista, cualquier intento de
desmantelar el Estado moderno “westfaliano” sería equiparable a
volver al estado inicial de naturaleza. El Estado es unitario… o
simplemente no es (Skinner, 2008).
Este argumento primigenio ha sido utilizado más recientemente por
autores republicanos que perciben al Estado como la única fuente de
poder legítimo y con suficiente fuerza para proteger al ciudadano.
En esta línea, uno de los mayores discursos contra el secesionismo
fue pronunciado por el presidente Lincoln (Citado en McGee, 1994,
11-33) que insistió – en tiempos de guerra – en la
inviolabilidad de la Unión de Estados americanos. La decisión de
juntarse era imposible de romper y dudaría, según él, para siempre
frente a los intentos sureños de desmantelarla. Dicho discurso
constituye quizás el mejor ejemplo de defensa a ultranza de la
integridad territorial estatal frente a los intentos de sedición del
sur secesionista.
Más recientemente, el argumento republicano ha ido incluyendo
elementos más modernos como por ejemplo, la necesidad de proteger al
ciudadano de las intemperies del mercado internacional. Según esta
vertiente “de izquierda” del republicanismo, frente a los
peligros de la globalización, el Estado sería la última barrera
que garantiza el acceso de los ciudadanos al bienestar social. Sin
Estado o con un Estado parcelado, el neo-liberalismo invadiría el
espacio privado sin límites. Por ello, la inviolabilidad del
territorio es tan necesaria para asegurarse de que todos los
ciudadanos puedan tener un acceso igual a los mismos servicios sin
perjuicio del lugar de su domicilio (Ramonet, 1997).
Estos argumentos a favor del Estado entendido como un ente unitario
tratando de forma igualitaria a todos sus ciudadanos han sido
utilizados en el debate sobre el referéndum en Cataluña tanto por
el Partido Popular (PP) como por el ala “españolista” del
Partido Obrero Socialista Español (PSOE). Sin embargo, sufren
algunas limitaciones. Por ejemplo, si el Estado se fundamenta en un
pacto social, ¿es legítimo que una generación decida para el resto
de las generaciones futuras que deberán asumir su herencia política?
De la misma forma, ¿tiene que entremeterse el Estado en el debate
interno en una región? O dicho de otra forma, es legítimo que los
votantes españoles intervengan en un asunto propiamente catalán?
Más generalmente, ¿es deseable el statu quo o el silencio
administrativo frente a una demanda política tan intensa que parece
ya muy arraigada en la sociedad civil?
B.
Las teorías secesionistas
Las
teorías descendientes de la filosofía del holandés Althusius
(Hueglin, 2000, 31-54) se oponen a esta visión unitaria del Estado.
Según Althusius, la política se basa en un poder descentralizado
entre Estado, corporaciones, ciudades, provincias, familias, etc. Se
trata de un poder plural que nadie debe llegar a monopolizar del
todo. Esta visión consociacional del Estado implica que se trate de
un concepto muy plástico y que requiera el apoyo voluntario y
constante de todos. De esta forma, si una unidad pretende
independentizarse, lo puede hacer de forma unilateral y en total
libertad.
Esta escuela ha generado dos grupos de teóricos. Por una parte,
están los autores comunitaristas. Nacida en los años 1980, esta
corriente afirma que la cultura de una nación es un “bien
primario” que tiene que ser defendido para que no desaparezca, ya
que se trata de un bien inconmensurable e irremplazable. Dicho bien
es fundamental porque orienta la existencia de los grupos cuyas
elecciones se realizan dentro de este marco cultural. Según los
comunitaristas, la vida en sociedad es ante todo una vida en un grupo
determinado (étnico, religioso, lingüístico…). Dicha diferencia
conlleva el derecho a un cierto reconocimiento institucional y a un
trato diferenciado. Por lo tanto, si un grupo culturalmente homogéneo
y concentrado geográficamente quiere conseguir la independencia,
está en su pleno derecho “colectivo” de conseguirlo (Taylor,
1994; Sandel, 1998).
Por otra parte, los libertarios piensan que las naciones son ante
todo grupos de individuos, y que estos individuos tienen el derecho a
elegir sus instituciones políticas (por muy restringidas que sean).
Por ello, el derecho de secesión debería ser absoluto e ilimitado
con el fin de prevenir los conflictos (Von Mises, 1985). No obstante,
en la realidad este principio podría llevar al caos más absoluto
(Rothbard, 1982). Para regular este derecho, los autores libertarios
insisten para que se cumplan al menos tres condiciones. Primero, el
derecho de secesión debería estar previsto por la constitución.
Segundo, el derecho de secesión debería ser unilateral sin que el
Estado central se pueda entrometer. Tercero, las condiciones de
salida deberían estar reguladas, por ejemplo fijando un límite
electoral de participación y de aprobación para que la consulta sea
válida (Kendall y Louw, 1987; Kreptul, 2003, 39-100).
Estas dos teorías aportan numerosos argumentos a favor de la
secesión, pero se olvidan también de las contingencias materiales
que conlleva este tipo de procesos. En respuesta a los
comunitaristas, cabría señalar que muy pocos grupos humanos son
perfectamente homogéneos. Es el caso de Cataluña que ha acogido a
individuos provenientes del resto de España y del mundo. Que la
elite política haya generado programas de inclusión cultural a
través de la educación y los medios de comunicación no impide que
la sociedad catalana sea compleja. En respuesta a los libertarios,
cabría resaltar que no existen tales mecanismos en la Constitución
española. Al no prever deliberadamente los procesos de secesión y
al prohibir las uniones entre comunidades autónomas bajo la presión
de la derecha post-franquista, los actores de la transición
facilitaron una salida ordenada hacia la democracia pero dificultaron
también el reglamento pacífico de los conflictos territoriales
futuros.
C.
Las teorías intermedias
La
dificultad de fundir los derechos colectivos con el liberalismo
basado en derechos individuales es la piedra de toque del dilema
sobre el proceso de autodeterminación catalán. En este sentido, el
pensamiento del filósofo liberal de inspiración rawlsiana Allen
Buchanan (1991; 1997, 31-61) es una suerte de “vía media”. Su
teoría del “Derecho Moral a la Secesión” implica que el Estado
es un ente político formado por un pacto entre individuos. El Estado
debe asegurar la libertad y la igualdad de oportunidades entre
ciudadanos y dotarse de reglas que permitan mejorar el bienestar de
los individuos más perjudicados en toda ocasión. Se trataría
entonces de un “Estado justo”. En este Estado, la secesión es
aceptable pero únicamente como último extremo. Mientras se puedan
modificar las reglas para garantizar el bienestar de cada uno, el
Estado tiene que pervivir tal y como está. En estas condiciones, el
derecho de secesión se activa sólo y únicamente si ocurren graves
injusticias infligidas a una minoría. Una injusticia flagrante
(deportación, limpieza étnica, etc.) podría generar un derecho
moral a la secesión. Se trataría pues de limitar el daño realizado
por una mayoría sobre una minoría indefensa. Sería entonces
“justo” crear un nuevo espacio político para acoger a las
víctimas de la mayoría y dotarlas de instituciones propias y
soberanas.
En un segundo plano, los pensadores liberales entienden también el
derecho de secesión sin necesidad de injusticia flagrante (llamado
aquí “Derecho Primario a la Secesión”). Sin embargo, esta
corriente plantea algunas limitaciones al moviiento secesionista.
Harry Beran (1984, 21-31) y Christopher Wellman (1995, 142-171) por
ejemplo, reservan el derecho primario de secesión a las minorías
capaces de crear un Estado propio y viable que no vaya degenerar a su
vez en una constelación de pueblos reivindicando su derecho a la
secesión. De la misma forma, insisten para que se protejan las
minorías del nuevo Estado.
Ahora bien. Si el caso de los Balcanes es relativamente claro a
respecto (hubo minorías muy perjudicadas por las mayorías en el
poder), es mucho más complicado llevar a cabo esta teoría en el
contexto español. Desde el restablecimiento de la democracia en
1978, se garantizan los derechos civiles y políticos en Cataluña.
Además, sin llegar a romperse en mil pedazos, Cataluña no dejaría
de ser una sociedad polarizada entre una base social medianamente
entregada a la causa nacionalista y una elite social y política
mucho más crítica respecto a España (Miley, 2013, 7-26). Quizás
la gran ventaja de la filosofía liberal radique en su afán de
agotar todas las vías de negociación institucional antes de llegar
a la secesión. Desde este punto de vista, la “estrategia de
crispación” del PP tan criticada por el PSOE podría ser una
explicación plausible para explicar el impasse actual
(Estefanía, 2007).
Conclusión:
¿Cómo se sale de aquí?
Cualquier proceso de secesión conlleva un coste (emocional,
político, financiero…). Sin entrar en detalles, cabe pensar en el
complejo reparto de la deuda pública. ¿Qué porcentaje es
responsabilidad de los entes secesionistas y qué parte depende del
centro político? Para evitar llegar al punto de ruptura, la teoría
política ha propuesto múltiples tipos de arreglos institucionales
intermedios entre la secesión pura y dura y el statu quo.
El más debatido – y quizás más obvio – es el federalismo. El
teórico político canadiense Will Kymlicka (2009, 109-148) pone en
guardia contra esta solución. El federalismo multicultural permite
ofrecer un nuevo encaje a las minorías que se sienten perjudicadas.
Sin embargo, se trata de un marco institucional altamente inestable
ya que su propia dinámica fomenta las reivindicaciones de las
minorías. El reconocimiento objetivo de las especificidades de un
territorio puede motivar aún más al discurso secesionista como lo
demuestra el ejemplo de Quebec. Aquí radica la paradoja del
federalismo: es a la vez solución y causa del secesionismo.
Otra solución intermedia podría consistir en reforzar los
mecanismos consociacionales ya presentes en España (Moreno, 2001;
McEwen and Lecours, 2008, 220-243). El modelo consociacional original
fue conceptualizado por Arend Lijphart (1977) para describir los
arreglos institucionales entre grupos lingüísticos, étnicos y
religiosos en los Países Bajos, Escandinavia y Bélgica. Según este
autor, cada uno de estos grupos constituye un “pilar” que maneja
sus propios hospitales, escuelas, periódicos, universidades,
escuelas, clubs de deporte, etc. Este tipo de sociedad se basa en
cuatro dimensiones: una gran coalición incluyendo a todos los
pilares en el proceso de toma de decisiones, un veto mutuo entre
minoría y mayoría, un sistema de representación proporcional, y
una autonomía casi total a nivel cultural para cada pilar.
Otra solución practicable: la devolución asimétrica “a la
británica” donde el centro compra literalmente la paz social y la
fidelidad de las periferias a través de una fórmula de financiación
muy ventajosa para Escocia, Gales y el Ulster. A pesar de la
propuesta de referéndum en Escocia, la “fórmula Barnett” ha
asegurado la estabilidad de esta unión de Estados durante varios
siglos (Mitchell, 2006, 153-166). Dicha fórmula, inventada en 1979
por el Secretario de Estado del Tesoro británico, es una de las
claves de la devolución administrativa en Gran Bretaña. Establece
un cálculo de las necesidades de cada territorio por habitante y
atribuye un plus a los habitantes de las periferias.
Jean
Baptiste Harguindéguy
Conferencia:
El futuro político de Cataluña: consulta ciudadana y marco legal
Panel:
Derecho a decidir en Cataluña: legalidad y legitimidad democrática
Viernes,
22 de noviembre de 2013
De
10.00h a 14.00h
10h15
Salón
de Grados de la Facultad de Derecho
Universidad
de Sevilla
Campus
Ramón y Cajal, C/ Enramadilla, 18-20
41018
Sevilla
Referencias
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Secession”, Political
Studies, 32, 1984,
21-31.
Buchanan, A., “Theories of
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