¿Es justo el referéndum sobre autodeterminación?


Introducción

La propuesta de referéndum sobre la autodeterminación de Cataluña ya ha entrado en el debate político. Muchos artículos de opinión han sido redactados sobre este tema en la prensa regional y nacional.
De alguna formas se trata de un “caso de escuela” ya que Cataluña se presenta como una “minoría” concentrada geográficamente y colindante con otro Estado. No se trata pues de un caso de población dispersa y diluida entre varios Estados como es el caso de ciertas minorías en Europa central y del este. Además, todo este proceso se está debatiendo en un marco democrático sólido donde se aseguran tanto los derechos civiles como los derechos políticos. El objetivo también parece claro: permitir la expresión de los ciudadanos para que voten a favor o en contra de una reforma del actual marco territorial que une Cataluña a España.
Curiosamente, los grandes teóricos que han liderado la discusión en otros contextos como Canadá o el Reino Unido han estado relativamente ausentes del debate en España (Maiz y Requejo, 2004). Así pues ¿qué dice la teoría política sobre este tema? ¿Y cómo resolver la ecuación en Cataluña?


¿Cómo hemos llegado hasta aquí?

En gran medida, los acontecimientos actuales parecen validar la tesis del politólogo Luís Moreno (1997, 65-84) basada en el concepto de “competencia etnoterritorial”. Por una parte, el agravio comparativo que representa la distinción entre comunidades del artículo 143 y las del artículo 151 de la Constitución de 1978 tendería a motivar un proceso de queja continua de las regiones españolas de la vía lenta para no perder competencias y recursos respecto a las demás. Por otra parte, el agravio comparativo aparecido a raíz de la creación de un sistema fiscal especial en el País Vasco y Navarra diferente al resto de las regiones parece generar muchas frustraciones. En este sentido, una de las primeras reivindicaciones del Gobierno catalán en la era democrática ha sido la equiparación de su estatuto con el concierto económico vasco-navarro.
Ahora bien, la crisis financiera de 2008 se ha convertido hoy en día en una crisis de deuda soberana estatal y regional. Dicha crisis ha actuado como catalizador sobre el sistema político territorial español y ha puesto de relieve estas diferencias. Lo que era perceptible pero aguantable en un contexto de crecimiento económico generalizado, ya no lo es un contexto de empobrecimiento de los ciudadanos y de bancarrota de los entes públicos. La Generalitat de Cataluña ha sido de los gobiernos más perjudicados por este fenómeno. La caída de las transferencias estatales, el rendimiento decreciente de las tasas autonómicas (perjudicadas por la bajada de la actividad constructora y económica) y la imposibilidad de recurrir a los préstamos bancarios han obligado al gobierno catalán a efectuar recortes drásticos en sectores hasta allí preservados como la sanidad y la educación.
Este momento crítico parece constituir un punto de ruptura con el modelo de negociación institucional heredado de la transición basado en tres foros intergubernamentales: el pasillo del Congreso de los Diputados, el Tribunal Constitucional y las conferencias sectoriales. De allí la propuesta de referéndum sobre la autodeterminación.


¿Es legítima la consulta sobre autodeterminación?

Más allá de la pregunta sobre la necesidad política de organizar un referéndum, cualquier proceso de consulta plantea la cuestión de su legitimidad. Paradójicamente, la reflexión teórica política sobre los fenómenos de modificación territorial es muy reciente ya que apenas se remonta a los años 1990 y a la fragmentación de Estados como Yugoslavia o la Unión Soviética. En este sentido cabe subrayar una primera ola de interés por este tema después de la Primera Guerra Mundial y los 14 puntos del presidente Wilson sobre el derecho de los pueblos a la autodeterminación. Más tarde, la Declaración 154 del 14 de diciembre 1960 de las Naciones Unidas permitió proporcionar una base jurídica al proceso de descolonización en el tercer mundo. Pero desde entonces, los procesos de transformación territorial habían quedado totalmente inexplorados en Europa occidental.
En sí, la secesión/reforma territorial consiste en que un territorio modifique la naturaleza del vínculo que le une a un Estado soberano de referencia para formar otro ente (soberano o no) a menor escala y/o juntarse con otro Estado soberano vecino. Este proceso – a priori sencillo – se complica cuando se baja al nivel de la aplicación. Generalmente, el Estado de referencia reivindica el derecho a mantener la integridad de su territorio mientras que los grupos autonomistas/separatistas exigen que se les reconozca el derecho a decidir por sí mismos. Entonces, ¿bajo qué condiciones puede ponerse en marcha un proceso de modificación del marco jurídico-territorial? E igualmente interesante ¿bajo qué condiciones se puede contestar este tipo de proceso? Existen tres grandes grupos de teorías sobre este tema que pueden ayudar a entender la naturaleza del debate actual.




A. Las teorías a favor del statu quo

Estas teorías defienden la integridad del Estado frente a las tensiones territoriales. Niegan los argumentos de los grupos autonomistas/secesionistas y el derecho a la autodeterminación. Se enmarcan dentro de la teoría de Thomas Hobbes (1992) sobre el Estado. En su libro El Leviathan, Hobbes asegura que para salir del “estado de naturaleza” (un estado ficticio donde todos los hombres luchan entre sí para asegurar su propia supervivencia), los individuos se juntan bajo el mandato de un príncipe. Dicho gobernante puede tomar decisiones poco acertadas a veces, pero en cualquier caso, asegura el desarrollo y la estabilidad de la sociedad a través de reglas. Desde este punto de vista, cualquier intento de desmantelar el Estado moderno “westfaliano” sería equiparable a volver al estado inicial de naturaleza. El Estado es unitario… o simplemente no es (Skinner, 2008).
Este argumento primigenio ha sido utilizado más recientemente por autores republicanos que perciben al Estado como la única fuente de poder legítimo y con suficiente fuerza para proteger al ciudadano. En esta línea, uno de los mayores discursos contra el secesionismo fue pronunciado por el presidente Lincoln (Citado en McGee, 1994, 11-33) que insistió – en tiempos de guerra – en la inviolabilidad de la Unión de Estados americanos. La decisión de juntarse era imposible de romper y dudaría, según él, para siempre frente a los intentos sureños de desmantelarla. Dicho discurso constituye quizás el mejor ejemplo de defensa a ultranza de la integridad territorial estatal frente a los intentos de sedición del sur secesionista.
Más recientemente, el argumento republicano ha ido incluyendo elementos más modernos como por ejemplo, la necesidad de proteger al ciudadano de las intemperies del mercado internacional. Según esta vertiente “de izquierda” del republicanismo, frente a los peligros de la globalización, el Estado sería la última barrera que garantiza el acceso de los ciudadanos al bienestar social. Sin Estado o con un Estado parcelado, el neo-liberalismo invadiría el espacio privado sin límites. Por ello, la inviolabilidad del territorio es tan necesaria para asegurarse de que todos los ciudadanos puedan tener un acceso igual a los mismos servicios sin perjuicio del lugar de su domicilio (Ramonet, 1997).
Estos argumentos a favor del Estado entendido como un ente unitario tratando de forma igualitaria a todos sus ciudadanos han sido utilizados en el debate sobre el referéndum en Cataluña tanto por el Partido Popular (PP) como por el ala “españolista” del Partido Obrero Socialista Español (PSOE). Sin embargo, sufren algunas limitaciones. Por ejemplo, si el Estado se fundamenta en un pacto social, ¿es legítimo que una generación decida para el resto de las generaciones futuras que deberán asumir su herencia política? De la misma forma, ¿tiene que entremeterse el Estado en el debate interno en una región? O dicho de otra forma, es legítimo que los votantes españoles intervengan en un asunto propiamente catalán? Más generalmente, ¿es deseable el statu quo o el silencio administrativo frente a una demanda política tan intensa que parece ya muy arraigada en la sociedad civil?


B. Las teorías secesionistas

Las teorías descendientes de la filosofía del holandés Althusius (Hueglin, 2000, 31-54) se oponen a esta visión unitaria del Estado. Según Althusius, la política se basa en un poder descentralizado entre Estado, corporaciones, ciudades, provincias, familias, etc. Se trata de un poder plural que nadie debe llegar a monopolizar del todo. Esta visión consociacional del Estado implica que se trate de un concepto muy plástico y que requiera el apoyo voluntario y constante de todos. De esta forma, si una unidad pretende independentizarse, lo puede hacer de forma unilateral y en total libertad.
Esta escuela ha generado dos grupos de teóricos. Por una parte, están los autores comunitaristas. Nacida en los años 1980, esta corriente afirma que la cultura de una nación es un “bien primario” que tiene que ser defendido para que no desaparezca, ya que se trata de un bien inconmensurable e irremplazable. Dicho bien es fundamental porque orienta la existencia de los grupos cuyas elecciones se realizan dentro de este marco cultural. Según los comunitaristas, la vida en sociedad es ante todo una vida en un grupo determinado (étnico, religioso, lingüístico…). Dicha diferencia conlleva el derecho a un cierto reconocimiento institucional y a un trato diferenciado. Por lo tanto, si un grupo culturalmente homogéneo y concentrado geográficamente quiere conseguir la independencia, está en su pleno derecho “colectivo” de conseguirlo (Taylor, 1994; Sandel, 1998).
Por otra parte, los libertarios piensan que las naciones son ante todo grupos de individuos, y que estos individuos tienen el derecho a elegir sus instituciones políticas (por muy restringidas que sean). Por ello, el derecho de secesión debería ser absoluto e ilimitado con el fin de prevenir los conflictos (Von Mises, 1985). No obstante, en la realidad este principio podría llevar al caos más absoluto (Rothbard, 1982). Para regular este derecho, los autores libertarios insisten para que se cumplan al menos tres condiciones. Primero, el derecho de secesión debería estar previsto por la constitución. Segundo, el derecho de secesión debería ser unilateral sin que el Estado central se pueda entrometer. Tercero, las condiciones de salida deberían estar reguladas, por ejemplo fijando un límite electoral de participación y de aprobación para que la consulta sea válida (Kendall y Louw, 1987; Kreptul, 2003, 39-100).
Estas dos teorías aportan numerosos argumentos a favor de la secesión, pero se olvidan también de las contingencias materiales que conlleva este tipo de procesos. En respuesta a los comunitaristas, cabría señalar que muy pocos grupos humanos son perfectamente homogéneos. Es el caso de Cataluña que ha acogido a individuos provenientes del resto de España y del mundo. Que la elite política haya generado programas de inclusión cultural a través de la educación y los medios de comunicación no impide que la sociedad catalana sea compleja. En respuesta a los libertarios, cabría resaltar que no existen tales mecanismos en la Constitución española. Al no prever deliberadamente los procesos de secesión y al prohibir las uniones entre comunidades autónomas bajo la presión de la derecha post-franquista, los actores de la transición facilitaron una salida ordenada hacia la democracia pero dificultaron también el reglamento pacífico de los conflictos territoriales futuros.


C. Las teorías intermedias

La dificultad de fundir los derechos colectivos con el liberalismo basado en derechos individuales es la piedra de toque del dilema sobre el proceso de autodeterminación catalán. En este sentido, el pensamiento del filósofo liberal de inspiración rawlsiana Allen Buchanan (1991; 1997, 31-61) es una suerte de “vía media”. Su teoría del “Derecho Moral a la Secesión” implica que el Estado es un ente político formado por un pacto entre individuos. El Estado debe asegurar la libertad y la igualdad de oportunidades entre ciudadanos y dotarse de reglas que permitan mejorar el bienestar de los individuos más perjudicados en toda ocasión. Se trataría entonces de un “Estado justo”. En este Estado, la secesión es aceptable pero únicamente como último extremo. Mientras se puedan modificar las reglas para garantizar el bienestar de cada uno, el Estado tiene que pervivir tal y como está. En estas condiciones, el derecho de secesión se activa sólo y únicamente si ocurren graves injusticias infligidas a una minoría. Una injusticia flagrante (deportación, limpieza étnica, etc.) podría generar un derecho moral a la secesión. Se trataría pues de limitar el daño realizado por una mayoría sobre una minoría indefensa. Sería entonces “justo” crear un nuevo espacio político para acoger a las víctimas de la mayoría y dotarlas de instituciones propias y soberanas.
En un segundo plano, los pensadores liberales entienden también el derecho de secesión sin necesidad de injusticia flagrante (llamado aquí “Derecho Primario a la Secesión”). Sin embargo, esta corriente plantea algunas limitaciones al moviiento secesionista. Harry Beran (1984, 21-31) y Christopher Wellman (1995, 142-171) por ejemplo, reservan el derecho primario de secesión a las minorías capaces de crear un Estado propio y viable que no vaya degenerar a su vez en una constelación de pueblos reivindicando su derecho a la secesión. De la misma forma, insisten para que se protejan las minorías del nuevo Estado.
Ahora bien. Si el caso de los Balcanes es relativamente claro a respecto (hubo minorías muy perjudicadas por las mayorías en el poder), es mucho más complicado llevar a cabo esta teoría en el contexto español. Desde el restablecimiento de la democracia en 1978, se garantizan los derechos civiles y políticos en Cataluña. Además, sin llegar a romperse en mil pedazos, Cataluña no dejaría de ser una sociedad polarizada entre una base social medianamente entregada a la causa nacionalista y una elite social y política mucho más crítica respecto a España (Miley, 2013, 7-26). Quizás la gran ventaja de la filosofía liberal radique en su afán de agotar todas las vías de negociación institucional antes de llegar a la secesión. Desde este punto de vista, la “estrategia de crispación” del PP tan criticada por el PSOE podría ser una explicación plausible para explicar el impasse actual (Estefanía, 2007).


Conclusión: ¿Cómo se sale de aquí?

Cualquier proceso de secesión conlleva un coste (emocional, político, financiero…). Sin entrar en detalles, cabe pensar en el complejo reparto de la deuda pública. ¿Qué porcentaje es responsabilidad de los entes secesionistas y qué parte depende del centro político? Para evitar llegar al punto de ruptura, la teoría política ha propuesto múltiples tipos de arreglos institucionales intermedios entre la secesión pura y dura y el statu quo.
El más debatido – y quizás más obvio – es el federalismo. El teórico político canadiense Will Kymlicka (2009, 109-148) pone en guardia contra esta solución. El federalismo multicultural permite ofrecer un nuevo encaje a las minorías que se sienten perjudicadas. Sin embargo, se trata de un marco institucional altamente inestable ya que su propia dinámica fomenta las reivindicaciones de las minorías. El reconocimiento objetivo de las especificidades de un territorio puede motivar aún más al discurso secesionista como lo demuestra el ejemplo de Quebec. Aquí radica la paradoja del federalismo: es a la vez solución y causa del secesionismo.
Otra solución intermedia podría consistir en reforzar los mecanismos consociacionales ya presentes en España (Moreno, 2001; McEwen and Lecours, 2008, 220-243). El modelo consociacional original fue conceptualizado por Arend Lijphart (1977) para describir los arreglos institucionales entre grupos lingüísticos, étnicos y religiosos en los Países Bajos, Escandinavia y Bélgica. Según este autor, cada uno de estos grupos constituye un “pilar” que maneja sus propios hospitales, escuelas, periódicos, universidades, escuelas, clubs de deporte, etc. Este tipo de sociedad se basa en cuatro dimensiones: una gran coalición incluyendo a todos los pilares en el proceso de toma de decisiones, un veto mutuo entre minoría y mayoría, un sistema de representación proporcional, y una autonomía casi total a nivel cultural para cada pilar.
Otra solución practicable: la devolución asimétrica “a la británica” donde el centro compra literalmente la paz social y la fidelidad de las periferias a través de una fórmula de financiación muy ventajosa para Escocia, Gales y el Ulster. A pesar de la propuesta de referéndum en Escocia, la “fórmula Barnett” ha asegurado la estabilidad de esta unión de Estados durante varios siglos (Mitchell, 2006, 153-166). Dicha fórmula, inventada en 1979 por el Secretario de Estado del Tesoro británico, es una de las claves de la devolución administrativa en Gran Bretaña. Establece un cálculo de las necesidades de cada territorio por habitante y atribuye un plus a los habitantes de las periferias.

Jean Baptiste Harguindéguy

Conferencia: El futuro político de Cataluña: consulta ciudadana y marco legal


Panel: Derecho a decidir en Cataluña: legalidad y legitimidad democrática

Viernes, 22 de noviembre de 2013
De 10.00h a 14.00h 10h15
Salón de Grados de la Facultad de Derecho
Universidad de Sevilla
Campus Ramón y Cajal, C/ Enramadilla, 18-20
41018 Sevilla


Referencias

Beran, H., “A Liberal Theory of Secession”, Political Studies, 32, 1984, 21-31.
Buchanan, A., “Theories of Secession”, Philosophy and Public Affairs, 26(1), 1997, 31-61.
Buchanan, A., Secession: The Morality of Political Divorce from Fort Sumter to Lithuania and Quebec, Boulder, Westview Press, 1991.
Hobbes, T., Leviatán o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil, Valencia, Universitat de València, 1992.
Hueglin, T., “Covenant and Federalism in the Politics of Althusius”, in Elazar, D. and Kincaid, J. (eds.), The Covenant Connection: From Federal Theology to Modern Federalism, Lanham, Lexington Books, 2000, 31-54.
Kendall, F. and Louw, L., After Apartheid: The Solution for South Africa, San Francisco: Institute for Contemporary Studies, 1987.
Kreptul, A., “The Constitutional Right of Secession in Political Theory and History”, Journal of Libertarian Studies, 17(4), 2003, 39-100.
Kymlicka, W., “Is Federalism a Viable Alternative to Secession?”, in P., Lehing (ed.), Theories of Secession, London, Routledge, 2009, 109-148.
Maiz, R. y Requejo, F. (eds.), Democracy, Nationalism and Multiculturalism, London, Frank Cass, 2004.
MCGee, R., “Secession Reconsidered”, Journal of Libertarian Studies, 11(l), 1994, 1, 11-33.
Miley, J., “Blocked Articulation and Nationalist Hegemony in Catalonia”, Regional and Federal Studies, 23(1), 2013, 7-26.
Mitchell, J., “Evolution and Devolution: Citizenship, Institutions, and Public Policy”, Publius, 36 (1), 2006, 153-168.
Ramonet, I., Géopolitique du chaos, Paris, Galilée, 1997.
Rothbard, M., Ethics of Liberty, Atlantic Highlands, Humanities Press, 1982.
Sandel, M., Liberalism and the Limits of Justice, Cambridge, Cambridge University Press, 1998.
Skinner, Q., Hobbes and Republican Liberty, London, Cambridge University Press, 2008.
Taylor, C., Multiculturalism: Examining the Politics of Recognition, Princeton, Princeton University Press, 1994.
Van Mises, L., Liberalism, San Francisco, Cohden Press, 1985.
Wellman, C., “A Defense of Secession and Political Self-Determination”, Philosophy and Public Affairs, 24(2), 1995), 142-171.

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